能源業(yè)國進民退須盡快改變

　　摘要：更早些時候，政府在2005年底出臺的“非公經(jīng)濟36條”，鼓勵與支持“非公經(jīng)濟”進入重要行業(yè)，包括能源行業(yè)，有人認為這與國資委的國有經(jīng)濟絕對控制相矛盾。這個理解不對，能源行業(yè)的發(fā)電和煤炭早就對外資和民營開放了。

　　國務院國資委于2006年底出臺《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導意見》。根據(jù)國資委的部署，國有經(jīng)濟應對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)。指導意見沒有詳細解釋為什么在這些行業(yè)國有經(jīng)濟必須保持絕對控制力和如何理解絕對控制力。如果簡單地理解，那么，只要國有經(jīng)濟的比例高于50%即為絕對控股。對于資本密集型的能源行業(yè)，在目前國有資本占90%以上的情況下，民營參與空間依然很大。事實上，國資委也表示國家保持絕對控制力并不排斥外資和民營企業(yè)進入這些領(lǐng)域。

　　更早些時候，政府在2005年底出臺的“非公經(jīng)濟36條”，鼓勵與支持“非公經(jīng)濟”進入重要行業(yè)，包括能源行業(yè)，有人認為這與國資委的國有經(jīng)濟絕對控制相矛盾。這個理解不對，能源行業(yè)的發(fā)電和煤炭早就對外資和民營開放了。

　　政府的能源行業(yè)政策對民營和外資一直是開放的和鼓勵的，然而，能源行業(yè)國進民退是一個不爭的事實。代表民營企業(yè)的聲音認為，即使有政府的鼓勵政策，民營經(jīng)濟在能源行業(yè)的進入也會遭遇“玻璃門”現(xiàn)象;意指政府的鼓勵性政策就像被擋在玻璃門背后一樣，看得見卻享受不到。“玻璃門”現(xiàn)象有其歷史原因，這其中既包括國家相關(guān)部門設置的準入門檻，也包括能源國有壟斷企業(yè)的排他性，更包括現(xiàn)行經(jīng)濟體制下政府機構(gòu)對國企的依賴心理。近年來能源行業(yè)發(fā)展快速，民營在能源行業(yè)的份額卻快速縮小，許多以前在能源領(lǐng)域的外資和民營企業(yè)被國企擠出。

　　這說明政府對民企和外資有政策鼓勵還不夠，目前能源國進民退的趨勢要想得到抑制，對民營的鼓勵和支持必須更有力，尤其是能源改革必須加速。

　　改革是吸引民營企業(yè)和外資投資的必要條件，而民營和外資的參與可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。民營和外資首先可以作為新的資本來源，其次由于商業(yè)化經(jīng)營管理可以提高運營效率。合理控制能源投資需要解決民營企業(yè)和外資的參與。簡單說某個國企不如民營有效率不完全對，但是，整體而言，如何將國企做得像民企有效率卻不容易。在目前國企一家獨大的情況下，如何鼓勵民營企業(yè)和外資的參與，是一個改革的大難題。

　　以電力為例，為什么在這一輪大電力投資中，電力裝機在五年內(nèi)翻倍，而民營和外企基本上不參與，甚至變現(xiàn)退出？這值得我們反思。通過反思，或許可以找出解決問題的辦法。這個問題必須有效地盡快得到解決，因為它關(guān)系到能源行業(yè)的可持續(xù)性。政府可以通過有意限制國有能源投資，以及為民營提供更大的經(jīng)營空間，來鼓勵民營和外企進入；實行國營民營聯(lián)合經(jīng)營；還可以通過上市、出售給民營或外企等辦法使國有能源資產(chǎn)私有化。比如說，正在進行的山西煤炭資源重組，是否可以設想整合、組建民營大煤礦。

　　能源企業(yè)的政企分開是吸引民營和外資進入能源行業(yè)的必要條件。民營和外資進入對于能源行業(yè)的可持續(xù)有重要意義。除了優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在行業(yè)內(nèi)部形成多元產(chǎn)權(quán)主體競爭的格局，還可以提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和競爭能力。目前由政府定價的能源價格機制，實質(zhì)上要求民營、外資和國企一樣承擔政府的社會職能，是不合理的。民營和外資的社會責任和承擔政府社會職能不是一回事。做一個守法、關(guān)注環(huán)境和貧困的企業(yè)就是一個具有社會責任心的企業(yè)，要求他們承擔政府對能源的社會補貼，會帶來經(jīng)營的不確定性，有時甚至是企業(yè)生死存亡的問題。能源價格的不確定性是阻礙民營和外資進入能源行業(yè)的一個重要因素。

　　廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心的一項研究說明，打破能源國有壟斷，關(guān)鍵是能源價格改革。就能源行業(yè)來說，打破壟斷的必要條件是產(chǎn)權(quán)多元化，如果政府定價，產(chǎn)權(quán)多元化就很困難。在目前國企一家獨大和價格由政府控制的情況下，投資放開甚至鼓勵，不足以吸引外資和民營進入。例如，電力發(fā)電已經(jīng)對外資和民營開放了二十多年，不但沒有看見外資和民營大量進入，而且看到外資變現(xiàn)退出。原因之一在于，當能源價格持續(xù)上漲時，政府定價不能為能源行業(yè)提供一個相對確定的商業(yè)運行環(huán)境，能源調(diào)價滯后的犧牲者必然是民企和外資。只要政府愿意，國企可以虧損，資金鏈也不會斷。鼓勵外資和民營進入能源行業(yè)的關(guān)鍵恰恰就是政企分開，避免能源企業(yè)承擔政府的社會職能，還有透明的市場定價機制。事實上，合理的能源價格機制設計，可以最大限度地降低能源壟斷企業(yè)左右市場價格的力量。

　　政企分開意味著能源企業(yè)不能再為政府承擔補貼。那么，“保本微利”原則的合理確定，對于保證能源供應可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。根據(jù)國內(nèi)能源改革的成果和國際上轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家的相關(guān)改革經(jīng)驗，必須盡快制定公開、透明的政府管制規(guī)則，規(guī)定能源服務的質(zhì)量、可靠性和效率，從而制定“保本微利”的價格。“保本微利”的原則應當對國企和民營一視同仁。

　　面對能源稀缺和環(huán)境問題，也就是中國經(jīng)濟發(fā)展和能源行業(yè)的可持續(xù)問題，政府應在短期的能源可控性和長期的能源可持續(xù)之間尋找平衡。國進民退的趨勢應該得到抑制。為了今后能源行業(yè)有一個良好、有效率的運行環(huán)境，現(xiàn)在就應當給民營更好的理解，更大的空間，和更多的扶持。