高校缺哪些自主權(quán)？與其給予 不如放權(quán)

　　落實大學(xué)自主權(quán)，不在于要給大學(xué)多少權(quán)，而是應(yīng)該明晰政府和大學(xué)的權(quán)力邊界。借鑒最近比較熱門的負(fù)面清單的概念，所謂負(fù)面清單，就是政府在管理過程中以“非禁即入”為原則，僅規(guī)定禁止或限制進(jìn)入的領(lǐng)域。那么，在討論大學(xué)自主權(quán)方面，是否也可以轉(zhuǎn)變一下思路，從規(guī)定“大學(xué)可以做什么”到明確“大學(xué)不能做什么”。政府不再給大學(xué)畫圈，而是政府先把權(quán)力邊界劃好，把辦學(xué)的空間留給大學(xué)。

　　■黃達(dá)人

　　高校缺哪些自主權(quán)？從事大學(xué)管理工作二十余年，但是要我列出一個大學(xué)需要哪些自主權(quán)的權(quán)力清單，一時還真的列不出來。在回顧了三年來與國內(nèi)“985”、“211”大學(xué)、地方本科高校、高職院校以及海外大學(xué)100多位校長的交流經(jīng)歷后，對于這個問題，覺得還是有話說。

　　對于公立大學(xué)來說，政府是大學(xué)的舉辦者。從法理上說，政府的授權(quán)是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的來源。對于大學(xué)而言，關(guān)鍵是知道有哪些辦學(xué)自主權(quán)以及哪些權(quán)力可以從政府那里得到讓渡和授權(quán)。關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)，《高等教育法》中明確規(guī)定的有七條，但隨著時代的變遷和社會的發(fā)展，大學(xué)需要的辦學(xué)自主權(quán)已遠(yuǎn)不止這些。目前的問題是，一方面，政府對于大學(xué)到底該有哪些辦學(xué)自主權(quán)還沒有明確說法；另一方面，大學(xué)自身還沒有認(rèn)真去思考需要哪些辦學(xué)自主權(quán)以及這些辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)該如何行使。

　　因此，要回答這個問題，不如換一個角度，站在更加宏觀的層面看待這個問題，即如何看待政府與大學(xué)的關(guān)系。

　　與其增加自主權(quán)，不如放權(quán)給大學(xué)

　　在與“985”大學(xué)校長、書記聊天的過程中，大家有一個普遍的感受，就是對于“985”大學(xué)而言，真的要說需要哪些具體的自主權(quán)，很少。與我交流的很多校長很明確地說，大學(xué)自主權(quán)不是制約大學(xué)發(fā)展的瓶頸。同時，海外大學(xué)的校長則說，中國大學(xué)校長在財務(wù)和機構(gòu)設(shè)置等方面比他們有更大的自主性。

　　一方面，好像不需要更多的自主權(quán)；但另一方面，在辦學(xué)的過程中，又確實感到無法靜下心來、集中精力，很多時候是被牽著鼻子走。我認(rèn)為，其中一個很重要的原因是，政府對于大學(xué)的管理方式多是工程化、項目化、碎片化的。例如，在評價教學(xué)方面，有精品課程、教學(xué)名師、重點教材等很多競爭性項目。辦學(xué)者雖然可以不參加評選，但下一次評價學(xué)校、學(xué)科時，這些又是主要指標(biāo)，因此不得不參加。種類繁多的申請、評審占用了大量時間和精力，而大學(xué)的特色也逐漸被一些量化的指標(biāo)所替代。所有的學(xué)校都在同一個指標(biāo)體系中競爭，大學(xué)發(fā)展的多樣化也就無從談起。

　　因此，我認(rèn)為，落實大學(xué)自主權(quán)，不在于要給大學(xué)多少權(quán)，而是應(yīng)該明晰政府和大學(xué)的權(quán)力邊界。借鑒最近比較熱門的負(fù)面清單的概念，所謂負(fù)面清單，就是政府在管理過程中以“非禁即入”為原則，僅規(guī)定禁止或限制進(jìn)入的領(lǐng)域。那么，在討論大學(xué)自主權(quán)方面，是否也可以轉(zhuǎn)變一下思路，從規(guī)定“大學(xué)可以做什么”到明確“大學(xué)不能做什么”。政府不再給大學(xué)畫圈，而是政府先把權(quán)力邊界劃好，把辦學(xué)的空間留給大學(xué)。

　　隨著本屆政府簡政放權(quán)工作的推進(jìn)，我們也看到，教育部以及地方教育行政主管部門已經(jīng)做了很多努力。

　　在學(xué)科建設(shè)方面，取消了國家重點學(xué)科評審和百篇優(yōu)秀博士學(xué)位論文評審。這有利于大學(xué)根據(jù)學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律和辦學(xué)特色自主決定重點建設(shè)哪些學(xué)科，以及以何種標(biāo)準(zhǔn)衡量這些學(xué)科建設(shè)水平。

　　在本科教學(xué)方面，對“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”的建設(shè)與管理模式進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。大大減少了競爭性的項目評審，將項目資金打包撥給大學(xué)，由大學(xué)根據(jù)自身發(fā)展需求進(jìn)行統(tǒng)籌配置。競爭性項目多了，容易導(dǎo)致大學(xué)急功近利的行為，因此在現(xiàn)行生均撥款加專項經(jīng)費的撥款體制下，首先應(yīng)是保證生均經(jīng)費并逐年提高，落實生均撥款是落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)最起碼的要求。接下來，減少專項的項目數(shù)量，以寬口徑的形式下達(dá)給大學(xué)。

　　為了進(jìn)一步理順政府與大學(xué)的關(guān)系，避免政府因掌握財權(quán)，而干涉學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，建議成立國家和省級兩級教育撥款委員會，負(fù)責(zé)制訂教育撥款預(yù)算，并監(jiān)督政府部門依照預(yù)算撥款。

　　因此，在處理政府與大學(xué)關(guān)系方面，政府應(yīng)該放權(quán)讓大學(xué)自己去發(fā)展。教育行政主管部門對大學(xué)要多一些指導(dǎo)性的意見，少一些指令性的文件。

　　例如，在大學(xué)管理體制方面。處理設(shè)有醫(yī)科的大學(xué)與附屬醫(yī)院的關(guān)系時，在大學(xué)直接管理還是成立醫(yī)學(xué)部管理這類具體問題上，完全沒有必要統(tǒng)一規(guī)定，而應(yīng)由學(xué)校根據(jù)自身的歷史和傳統(tǒng)去解決。

　　又如，在大學(xué)人事工作方面。教育部已在幾所高校開展公開選拔直屬高校校長的試點工作，是一個可喜的進(jìn)步。順著這個思路，下一步我建議：一是增加學(xué)校的提名權(quán)；二是在專家組面試時增設(shè)候選人與專家個別交流的環(huán)節(jié)；三是吸收部分專家參與未來對校長的考核工作。

　　再如，在學(xué)術(shù)權(quán)力方面。很多地方本科高校由于要對接地方、對接當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)，在設(shè)置專業(yè)目錄外的專業(yè)上有較大需求，而且名目繁多。我建議：在目前尚不能自主設(shè)置目錄外專業(yè)的框架下，是否可以允許各校在專業(yè)下自主設(shè)置專業(yè)方向，并將專業(yè)方向體現(xiàn)在畢業(yè)證書上，切實做到宏觀上控制、微觀上放開。

　　政府在放權(quán)的同時要加強考核和評估

　　政府管理大學(xué)，從管制型向監(jiān)管型轉(zhuǎn)變，這里面應(yīng)該包含兩層意思：一是把該放的權(quán)力放掉；二是把該管的事務(wù)管好。因此，政府在轉(zhuǎn)變職能的背景下，對于大學(xué)的管理應(yīng)該側(cè)重在監(jiān)督。

　　例如，取消百篇優(yōu)秀博士學(xué)位論文評審體現(xiàn)了國家在博士生培養(yǎng)質(zhì)量管理思路上的重要轉(zhuǎn)變，強調(diào)質(zhì)量監(jiān)督。國家在取消論文評審的同時，加大了抽查力度，從過去的5%抽查率提高到10%。這是國家在博士生培養(yǎng)質(zhì)量管理思路方面由“選拔優(yōu)秀”向“保質(zhì)量底線”的重要轉(zhuǎn)變。

　　又如，教育部本科教學(xué)評估從水平評估改為審核評估以及針對新辦本科院校的合格評估。合格評估抓底線。而所謂審核評估，是按學(xué)校自己確定的辦學(xué)目標(biāo)進(jìn)行評估。審核評估代表了政府對大學(xué)管理的一種導(dǎo)向，即對大學(xué)的評估是一個相對概念，既不是用同樣一套指標(biāo)體系去評價大學(xué)，也不是用定量的方式去考核大學(xué)，而是看大學(xué)是否遵循自己的辦學(xué)定位，是否實現(xiàn)了辦學(xué)目標(biāo)。

　　因此，無論是教育行政主管部門還是第三方如教育撥款委員會，在對大學(xué)的考核與評估方面，不宜過分強調(diào)績效，以免導(dǎo)致大學(xué)過于追逐短平快的數(shù)據(jù)，而忽視人才培養(yǎng)等需要長時間用心耕耘的領(lǐng)域。

　　落實辦學(xué)自主權(quán)，還需要制度環(huán)境的支持

　　目前，教育部各司局正按照國務(wù)院統(tǒng)一要求，積極制定負(fù)面清單，縮減行政審批事項，減少對于大學(xué)的行政干涉。

　　在落實辦學(xué)自主權(quán)方面，教育部直屬高校感受最明顯，地方高校次之，目前最困難的是高職院校。落實辦學(xué)自主權(quán)，需要整個制度環(huán)境得到改變。

　　以人事自主權(quán)為例。教育部人事司明確：充分尊重直屬高校的用人自主權(quán)，學(xué)校編制總量內(nèi)進(jìn)人由學(xué)校按照規(guī)范的程序自主進(jìn)行，無須上報核準(zhǔn)。而在地方層面上，各地方政府雖也在積極探索落實高校用人自主權(quán)，但實際執(zhí)行情況卻很不一致。問題主要有：

　　一是地方高校的選人、進(jìn)人自主權(quán)落實不到位。不少地方還仍然延續(xù)著由政府統(tǒng)一編制計劃、公布信息、組織考核、辦理錄用手續(xù)等帶有強烈計劃經(jīng)濟色彩的做法，高校選人、進(jìn)人缺少自主性。尤其是走轉(zhuǎn)型發(fā)展道路的高校和高職高專要實現(xiàn)產(chǎn)教融合、校企合作，必須引進(jìn)一批行業(yè)專家和企業(yè)技術(shù)骨干，但受現(xiàn)有進(jìn)人模式和應(yīng)聘者的學(xué)歷學(xué)位、職稱等資格條件限制，在履行調(diào)入手續(xù)時往往比較困難，沒有真正體現(xiàn)高校用人自主權(quán)。

　　二是地方高校的職稱評審權(quán)沒有全面落實。不少地方政府雖在積極探索下放職稱評審權(quán)，但往往只下放給有博士學(xué)位授予權(quán)或碩士學(xué)位授予權(quán)的高校，其他高校的教師仍須接受地方政府統(tǒng)一組織的評審。

　　三是地方高校的人員配置權(quán)被弱化�！陡叩冉逃�法》規(guī)定，高�？�“根據(jù)實際需要和精簡、效能的原則，自主確定內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置和人員配備”。但在現(xiàn)行體制下，不少地方高校的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、干部職數(shù)、崗位設(shè)置和聘用均須由政府審批。（作者系中山大學(xué)原校長）